增值稅“擴(kuò)圍” 迫在眉睫

　　“十二五”期間，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將貫穿于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全過程。期間，財(cái)稅扮演了“牽動(dòng)大部、覆蓋全部”的角色，正因?yàn)槿绱?，中共十七屆五中全?huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），將“構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制”放在了十分突出的位置。
　　而加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最主要的就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，作為“十二五”期間有待啟動(dòng)的一個(gè)重要稅改項(xiàng)目——增值稅“擴(kuò)圍”，無疑成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)，增值稅擴(kuò)圍直接影響二三產(chǎn)業(yè)所占GDP份額大小，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意義重大，因此，增值稅的“擴(kuò)圍”已并非未雨綢繆，而是迫在眉睫之舉。

　　在“十二五”規(guī)劃中，已經(jīng)對(duì)增值稅的擴(kuò)圍有所描述，并決定在生產(chǎn)服務(wù)和交通運(yùn)輸兩個(gè)領(lǐng)域先進(jìn)行改革。而關(guān)于增值稅擴(kuò)圍的來龍去脈，擴(kuò)圍后對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？本報(bào)記者專訪了中國社科院財(cái)政與貿(mào)易所所長、BMW中經(jīng)智庫成員高培勇。

　　擴(kuò)圍
　　《中國經(jīng)營報(bào)》：2009年1月1日，我國啟動(dòng)增值稅轉(zhuǎn)型改革。之后，一種頗具戲劇性的情形隨之呈現(xiàn)且逐漸演化為財(cái)稅領(lǐng)域的焦點(diǎn)話題：發(fā)生在增值稅身上的改革，直接牽動(dòng)了它的近鄰——營業(yè)稅。由此引發(fā)了有關(guān)增值稅和營業(yè)稅下一步走向的種種預(yù)期。那么你是如何看待這種變化的？

　　高培勇：一個(gè)國家的流轉(zhuǎn)稅分為兩類，一類是一般流轉(zhuǎn)稅，另一類是特種流轉(zhuǎn)稅。中國流轉(zhuǎn)稅制和其他國家相比有一個(gè)特點(diǎn)，就是它是從產(chǎn)品中走過來的。在1994年稅制設(shè)計(jì)的時(shí)候我們沒有一步到位，而是把一般流轉(zhuǎn)稅設(shè)置成兩個(gè)稅制——增值稅和營業(yè)稅，所以中國的一般流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域并行著兩個(gè)基因相同或者類似的稅種。凡是有形的商品、貨物等第二產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中征收增值稅，凡是無形的服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中征收營業(yè)稅。

　　它們同屬一般流轉(zhuǎn)稅，但卻分屬不同領(lǐng)域，因此兩個(gè)稅種在稅負(fù)水平、課稅方式、稅制設(shè)計(jì)等方面總處于相互比較狀態(tài)，兩個(gè)稅種就像孿生兄弟一樣：一個(gè)傷風(fēng)，另外一個(gè)就要跟著感冒，任何一個(gè)稅種的調(diào)整，都伴隨著另外一個(gè)稅種同步調(diào)整或者跟進(jìn)。

　　但是到2009年，局面發(fā)生變化。2009年1月1 日，中國啟動(dòng)增值稅“轉(zhuǎn)型”改革，其最重要的變化，就是企業(yè)當(dāng)期購入固定資產(chǎn)所付出的款項(xiàng)，可以不計(jì)入增值稅的征稅基數(shù)，從而免征增值稅。簡單說，增值稅轉(zhuǎn)型成為一項(xiàng)減稅措施。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2009年，將一般納稅人和小規(guī)模納稅人分別去除減稅額后，通過增值稅轉(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)的減稅規(guī)模就達(dá)1385億元，在當(dāng)年5666億元的減稅盤子中，占到近1/4之多。

　　因此，當(dāng)增值稅通過轉(zhuǎn)型改革實(shí)現(xiàn)了稅負(fù)水平的削減之后，僅僅是因?yàn)閰⒄障蛋l(fā)生變化，原本同其保持大致均衡狀態(tài)的營業(yè)稅的稅負(fù)水平，便一下子陷入了偏重境地，可以說兩個(gè)稅種之間的稅負(fù)均衡狀態(tài)被打破。

　　《中國經(jīng)營報(bào)》：當(dāng)兩個(gè)稅種之間稅負(fù)比照的系數(shù)發(fā)生變化后，兩種稅制面臨的矛盾如何解決？增值稅的擴(kuò)圍是否可行？

　　高培勇：所謂增值稅“擴(kuò)圍”，在《建議》中的表述是，“擴(kuò)大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”。

　　按照現(xiàn)行稅制的大致劃分，增值稅主要適用于第二產(chǎn)業(yè)，其中又以制造業(yè)為主。營業(yè)稅主要適用于第三產(chǎn)業(yè)，其中又以服務(wù)業(yè)為主。于是，隨著增值稅稅負(fù)的相對(duì)減輕和營業(yè)稅稅負(fù)的相對(duì)加重，發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)之間、特別是發(fā)生在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的稅負(fù)失衡現(xiàn)象加重。

　　目前階段，能夠拿出的辦法只有兩個(gè)：一是讓增值稅吃掉營業(yè)稅，從而在整個(gè)商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收增值稅。二是在營業(yè)稅的框架內(nèi)調(diào)減稅負(fù)，從而回歸營業(yè)稅和增值稅之間稅負(fù)水平的大致均衡狀態(tài)。但根據(jù)現(xiàn)實(shí)考慮，讓增值稅吃掉營業(yè)稅成為優(yōu)先考慮的辦法，被稱為增值稅“擴(kuò)圍”，而且在現(xiàn)行稅制改革中，“轉(zhuǎn)型”與“擴(kuò)圍”也一直被放置在一起、相互聯(lián)系地圍繞增值稅和營業(yè)稅的調(diào)整，因此在“轉(zhuǎn)型”改革完成之后，理應(yīng)相機(jī)啟動(dòng)“擴(kuò)圍”進(jìn)程。

　　博弈
　　《中國經(jīng)營報(bào)》：在“十二五”規(guī)劃中也可以看出增值稅擴(kuò)圍的重點(diǎn)規(guī)劃，特別是增值稅和營業(yè)稅分屬制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，增值稅的改革將直接影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這種變化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？

　　高培勇：我國雖已建立起比較完整的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。其中的主要表現(xiàn)就是制造業(yè)和服務(wù)業(yè)不相匹配，制造業(yè)比重高，而服務(wù)業(yè)比重低。因此控制制造業(yè)產(chǎn)能的盲目擴(kuò)張并擴(kuò)大服務(wù)業(yè)的總規(guī)模，從主要依靠工業(yè)帶動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟匾揽糠?wù)業(yè)帶動(dòng)，形成工業(yè)和服務(wù)業(yè)雙輪帶動(dòng)增長的格局，可以說是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中遇到的一個(gè)重要命題。

　　“十二五”期間的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最重要的一點(diǎn)是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，就是要增加服務(wù)業(yè)在GDP中所占份額，同時(shí)降低制造業(yè)比例。如果增值稅的擴(kuò)圍不能迅速啟動(dòng)，就會(huì)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)障礙，設(shè)想增值稅的稅負(fù)低于營業(yè)稅的稅負(fù)，那么制造業(yè)的稅負(fù)輕，服務(wù)業(yè)的稅負(fù)重，這種情況下，投資方向自然會(huì)流向制造業(yè)，稅負(fù)失衡對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的阻礙作用也就不難理解。

　　因此，“十二五”期間，通過發(fā)展服務(wù)業(yè)來改變現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)——提高服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重，基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變，已成為共識(shí)之舉。

　　因稅負(fù)失衡而障礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，無論從哪個(gè)角度看，都是不能忽視的問題，目前階段，增值稅的擴(kuò)圍并非未雨綢繆階段的改革，已經(jīng)不是為了預(yù)防什么，將來做什么而進(jìn)行的改革，它是迫在眉睫，火燒眉毛的改革，是必須要破解的改革。

　　困局
　　《中國經(jīng)營報(bào)》：增值稅本身的復(fù)雜性也使目前的改革充滿了艱難，特別是增值稅一旦實(shí)施“擴(kuò)圍”后，營業(yè)稅將面臨被吃掉的局面，這種情況下兩稅合并，增值稅是否能夠“一統(tǒng)江湖”？

　　高培勇：最初的設(shè)想比較樂觀，全國人大今年也將增值稅立法納入立法計(jì)劃，但增值稅的“擴(kuò)圍”行動(dòng)，牽動(dòng)一系列極為復(fù)雜的因素，需要將近在眼前的增值稅立法和尚待推進(jìn)的增值稅“擴(kuò)圍”相對(duì)接。

　　首先，營業(yè)稅是地方政府的主體稅種，因此將營業(yè)稅并入增值稅的前提條件之一，就是為地方政府尋找并設(shè)計(jì)好新的主體稅種。但在現(xiàn)行稅制的框架內(nèi)，這樣的稅種，或不存在，或難變更歸屬關(guān)系。唯一的可行方案，就是按照既有的稅制改革方案，開征以物業(yè)稅為代表的財(cái)產(chǎn)稅并以此作為地方政府的主體稅種。但目前階段，開征物業(yè)稅或其他財(cái)產(chǎn)稅，在眼下還處于“霧里看花”階段，而并非中國的現(xiàn)實(shí)。

　　其次，增值稅的份額過大，在“擴(kuò)圍”的同時(shí)就要降低份額，怎么降低呢？就是要降低增值稅份額的同時(shí)增加直接稅，比如房產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅等，但增加直接稅目前面臨的問題是征管方面的瓶頸制約，我國現(xiàn)行的稅務(wù)機(jī)關(guān)還不能適應(yīng)直接稅的征管要求。

　　數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國稅收收入總額中，包括國內(nèi)增值稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅在內(nèi)，來自增值稅的收入份額為43.57%。在此基礎(chǔ)上，若將收入份額為13%的營業(yè)稅并入增值稅，并且，其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整，那么，“擴(kuò)圍”后的增值稅份額，便會(huì)一下子躍升至56.57%。增值稅的比例過大必然對(duì)稅收收入或財(cái)政收入的安全性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

　　因此，實(shí)施增值稅的“擴(kuò)圍”，必須輔之以其他方面的配套動(dòng)作——如相應(yīng)調(diào)減增值稅稅率、調(diào)增其他稅種稅負(fù)以及開征新的稅種等等。這又涉及到現(xiàn)行稅制體系框架以及既有稅制改革方案的一系列變動(dòng)。它們的變動(dòng)，對(duì)于現(xiàn)行稅制體系框架和既有稅制改革方案而言，無疑具有顛覆性的影響。

　　最后，現(xiàn)行的財(cái)政體制以“分稅制”冠名。所謂分稅制，其實(shí)主要分的是兩種共享稅。其中，增值稅75：25分成，75%歸中央，25%歸地方；所得稅60：40分成，60%歸中央，40%歸地方。之所以是這樣的分成比例，一個(gè)重要的基礎(chǔ)條件，就是營業(yè)稅作為地方稅，除了少許的例外，其收入完全劃歸地方。當(dāng)營業(yè)稅并入增值稅之后，原來的地方稅便成了共享稅。隨著營業(yè)稅歸屬關(guān)系的變動(dòng)，上述分成比例的基礎(chǔ)條件便不復(fù)存在了。這意味著，實(shí)施了17年之久的現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制要推倒重來、重新構(gòu)建，而這需要在反復(fù)推敲和周密調(diào)研的基礎(chǔ)上才能推進(jìn)。

　　因此這3個(gè)障礙在短期內(nèi)都將難以解決，這種情況下，增值稅的“擴(kuò)圍”只能放慢腳步，而鑒于此，“擴(kuò)圍”行動(dòng)只能立足于現(xiàn)實(shí)的稅情和國情，通過全面評(píng)估并確立稅收改革整體方案，一個(gè)個(gè)地破解諸方面的難題。

　　突圍
　　《中國經(jīng)營報(bào)》：增值稅改革步履艱辛，但卻勢(shì)在必行，如何權(quán)衡這種矛盾沖突？目前階段改革能否繼續(xù)？“十二五”期間增值稅是否能夠?qū)崿F(xiàn)“擴(kuò)圍”？

　　高培勇：“十二五”規(guī)劃中對(duì)增值稅的“擴(kuò)圍”進(jìn)行了詳細(xì)的描述，先在增值稅中的生產(chǎn)服務(wù)和交通運(yùn)輸兩個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行改革，規(guī)劃明確指出增值稅改革迫在眉睫，一定要做，但是要循序漸進(jìn)，不能一步到位，它是采取了間接的辦法，先在試點(diǎn)領(lǐng)域開展。

　　而之所以選擇建筑安裝和交通運(yùn)輸兩個(gè)領(lǐng)域推廣，主要也是因?yàn)檫@兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)生重復(fù)課稅的幾率比較大。增值稅和營業(yè)稅最大的區(qū)別是增值稅是對(duì)營業(yè)額征稅，目的是減少重復(fù)課稅，規(guī)定到哪個(gè)環(huán)節(jié)就在哪個(gè)環(huán)節(jié)征稅，比如說手機(jī)制造業(yè)買原料進(jìn)行加工，加工的叫增值額，征收的也是增值額的稅。同等的，建筑安裝領(lǐng)域前期投入比較少，很大部分都是勞務(wù)成本，而勞務(wù)稅是比較重的，很少有抵扣，發(fā)生重復(fù)課稅的痕跡很明顯，有必要把這兩個(gè)領(lǐng)域率先納入“擴(kuò)圍”范圍。

　　同時(shí)，我們也可以明顯看到，增值稅80%的收入來自于20%的一般納稅人。中國的小規(guī)模納稅人占全部納稅人的80%，一般納稅人占全部納稅人的20%，盡管增值稅和營業(yè)稅是兩個(gè)稅種，涇渭分明，但是增值稅中80%的納稅人只繳納了20%的稅收。而且這80%的人所適應(yīng)的稅制征收稅類是比照營業(yè)稅來收的，稅率標(biāo)準(zhǔn)為6%和4%兩檔（營業(yè)稅稅率為5%），20%的納稅人按照13%、17%兩檔增值稅稅率征收。

　　那么增值稅調(diào)整以后，不僅是一般納稅人的稅基發(fā)生調(diào)整，小規(guī)模納稅人的稅率也做了調(diào)整，統(tǒng)一調(diào)到3%。這種情況下，增值稅和營業(yè)稅原來參照比例就發(fā)生變化，跟營業(yè)稅聯(lián)系最密切的增值稅稅負(fù)降低必然激化矛盾。

　　我覺得明年就有可能啟動(dòng)增值稅的改革，因?yàn)楫?dāng)前最大的事情莫過于改變經(jīng)濟(jì)增長方式，從這次的美債危機(jī)我們也看到，后金融危機(jī)時(shí)代，所有的問題還是出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，不論是內(nèi)外需結(jié)構(gòu)，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)，如果經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不調(diào)整，很難說危機(jī)不會(huì)再次出現(xiàn)，而如果要跨越這樣的門檻，增值稅的“擴(kuò)圍”改革勢(shì)在必行。
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