“營改增”的意義、前景與建議

全面而充分地認識“營改增”
“營改增”是完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)性舉措。從稅理上講，舉凡一般流轉(zhuǎn)稅，都要按照“中性稅”來設(shè)計——稅制安排不對納稅人的產(chǎn)業(yè)投資方向產(chǎn)生影響。然而，主要出于歷史的原因，在我國的現(xiàn)行稅制體系中，并行著兩個一般流轉(zhuǎn)稅稅種——增值稅和營業(yè)稅。前者主要適用于制造業(yè)，后者主要適用于服務(wù)業(yè)。盡管可以在稅制設(shè)計上按照彼此照應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的原則來確定稅負水平，但在實際運行中，兩個稅種一直難免稅負失衡。來自任何一方的哪怕是輕微的變化，都會直接影響并牽動到另一方。加之前者不存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，因而稅負相對較輕。后者則有重復(fù)征稅現(xiàn)象，因而稅負相對較重，由此而造成的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)之間的稅負水平差異，不僅使得增值稅和營業(yè)稅陷入“非中性”狀態(tài)，而且對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“逆向調(diào)整”效應(yīng)。

正因為如此，幾乎從1994年現(xiàn)行稅制誕生的那一天起，就存在著并預(yù)設(shè)了未來將兩個稅種合并為一個稅種——增值稅的考慮。只不過，最初的稱謂是增值稅“擴圍”，后來改稱為“營業(yè)稅改征增值稅”即所謂“營改增”?？梢哉f，“營改增”是一項早就納入改革視野的完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)性舉措。

“營改增”系***推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。可以立刻指出的一個基本事實是，“營改增”本身即是基于調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的需要而正式啟動的。其契機，在于增值稅轉(zhuǎn)型改革的推進和完成。

增值稅轉(zhuǎn)型改革最重要的變化，就是企業(yè)當(dāng)期購入固定資產(chǎn)所付出的款項，可以不計入增值稅的征稅基數(shù)，從而免征增值稅。所以，說到底，它是一項減稅措施。注意到增值稅系現(xiàn)行稅制體系中靠前大稅種的地位，它還是一項規(guī)模頗大的減稅措施。在國際金融危機背景下，這項改革固然可以帶來擴大內(nèi)需的功效，但與此同時，僅僅是因為參照系發(fā)生變化，會使原本同增值稅保持大致均衡狀態(tài)的營業(yè)稅稅負水平，自然陷入相對偏重的境地。作為一種必然的結(jié)果，發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)之間、特別是發(fā)生在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的稅負失衡現(xiàn)象也由此出現(xiàn)——相對于制造業(yè)稅負水平的下降，服務(wù)業(yè)的稅負水平趨向于上升。

這種現(xiàn)象顯然同轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的方向相背離。故而，為了推進服務(wù)業(yè)的發(fā)展進而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，讓增值稅“吃掉”營業(yè)稅，從而在整個商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收增值稅，便成為一種推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的自然選擇而納入議事日程。

“營改增”關(guān)系此輪宏觀調(diào)控成敗?！盃I改增”畢竟是在國際金融危機的背景下，基于實施結(jié)構(gòu)性減稅的意圖而啟動的。從一開始，它就被打上了反危機的烙印，與宏觀調(diào)控緊密相連。而且，隨著時間的推移和形勢的變化，“營改增”對于宏觀調(diào)控體系的重要意義也日趨凸顯。

歐美日等主要發(fā)達經(jīng)濟體陸續(xù)推出的新一輪量化寬松政策，其溢出效應(yīng)必將影響我國；我國財政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險隱患正在蓄積，隨***換屆而帶來的新一輪的地方融資沖動已經(jīng)有所抬頭；以往流動性過剩帶來的通脹壓力始終未能緩解，包括外部輸入和內(nèi)部新增在內(nèi)的新一輪通脹壓力正在生成。凡此種種，都將極大地牽制或壓縮貨幣政策的作為空間，穩(wěn)增長的重任將不能不主要落在財政政策身上。

在連續(xù)實施了5年的財政擴張性操作之后，相對于以往，以擴大支出為主要內(nèi)容的擴張性操作“藥效”已經(jīng)有所下降，其“粗放型”擴張對于結(jié)構(gòu)調(diào)整的副作用已經(jīng)顯現(xiàn)。較之于危機之前，不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題更加突出。故而，擴大支出的操作將不能不有所節(jié)制，減少稅收系當(dāng)前積極財政政策的主要載體。

將現(xiàn)行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規(guī)劃相對接，減間接稅而非直接稅，減收入所占份額較大的主要間接稅而非所占份額微不足道的零星間接稅，無疑是推進結(jié)構(gòu)性減稅的重點。

在現(xiàn)行稅制體系中，收入所占份額較大、可稱為主要間接稅的，分別是增值稅、營業(yè)稅和消費稅。2012年，其所占份額分別為39.8%、15.6%和9.0%。其中，只有增值稅塊頭兒最大，最適宜作為結(jié)構(gòu)性減稅的主要對象。正在上海等地試行的“營改增”方案，本身恰是一項涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。

“營改增”具有催生新一輪財稅改革的特殊功效
循著“營改增”的前行腳步及其所牽動的因素，還可以看到：
“營改增”將催生重建地方主體稅種以及地方稅體系的要求。作為現(xiàn)時地方***掌握的幾乎較早的主體稅種，營業(yè)稅收入大致占到地方***稅收的一半以上。交通運輸業(yè)和6個現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（簡稱“1＋6”）試行的“營改增”范圍目前已經(jīng)擴大至9省3市。4月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定進一步擴大“營改增”試點，即一方面擴大地區(qū)試點，自今年8月1日起，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開，適當(dāng)擴大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映和發(fā)行等納入試點；另一方面擴大行業(yè)試點，擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點，以及力爭“十二五”期間全面完成“營改增”改革。鑒于這樣的前景，營業(yè)稅將被全部納入增值稅框架體系，肯定會動搖現(xiàn)行地方財政收支平衡的基礎(chǔ)，從而催生重建地方主體稅種以及地方稅制體系的要求。

“營改增”將催動直接稅體系建設(shè)的提速。鑒于“營改增”之后的增值稅在全部稅收中的份額會趨于擴大，甚至可能擴大至全部稅收的一半以上，更鑒于增值稅“一稅獨大”的格局可能不利于財政風(fēng)險的控制，甚至?xí)哟蠹扔械呢斦L(fēng)險，增值稅應(yīng)當(dāng)也必須著眼于“‘?dāng)U圍’不增（份）額”——“營改增”的推進不致帶來增值稅份額的不適當(dāng)擴大。注意到財政支出規(guī)模不會同步減少，由此而留下的財政收入空間，根據(jù)“十二五”稅制改革規(guī)劃的要求，肯定要由以財產(chǎn)稅和個人所得稅為代表的直接稅加以填充。故而，開征居民個人房產(chǎn)稅和實行綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制等涉及直接稅改革的事項將可能進入實際操作階段。

“營改增”將催生分稅制財政體制的重構(gòu)。鑒于“營改增”的全面推進意味著營業(yè)稅和增值稅收入歸屬及其征管格局的打破，現(xiàn)行分稅制財政體制的基礎(chǔ)會隨之動搖，更鑒于所謂“財力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則早已有了重新審視并布局的必要，以國稅、地稅分設(shè)為主要特點的現(xiàn)行稅收征管格局早已有了重新考量并調(diào)整的必要，整個中央和地方之間的財政關(guān)系以及整個中央和地方之間的行政關(guān)系的重新界定并調(diào)整，肯定要隨之納入議事日程。

幾點建議
對“營改增”效應(yīng)作全面評估。對于“營改增”的意義，人們多傾向于站在稅制改革的角度加以解釋，將其視作完善中國流轉(zhuǎn)稅制的一個重要舉措。這當(dāng)然是不錯的。但是，倘若認識停留于這樣一個層次，則不僅會看漏“營改增”所具有的某些甚至可能是十分重要的影響，由此作出的評估難免有片面之嫌，而且，在未能全面而充分地揭示其各方面現(xiàn)實和潛在意義的條件下，圍繞“營改增”的方案選擇和戰(zhàn)略布局，亦可能因認識不夠甚或操作失當(dāng)而障礙實施效果。因而，時下將與“營改增”有關(guān)或所牽涉的諸種要素提升至整個經(jīng)濟社會發(fā)展的進程中仔細地加以審視，既非常必要，也十分迫切。

不失時機地啟動新一輪財稅改革。既然“營改增”絕非一般意義上的稅制調(diào)整舉措，而是一個可能引發(fā)新一輪財稅改革甚至全面改革的導(dǎo)火索，擺在我們面前的恰當(dāng)選擇，就是順藤摸瓜，循著“營改增”推進線索，不失時機地啟動新一輪財稅改革：“營改增”走到哪兒，觸及哪些因素，財稅改革便推進到哪兒，改革哪些因素。為此，在當(dāng)前亟待提上議事日程的一項重要工作，就是做好財稅改革以及全面改革的整體設(shè)計。

著手增值稅整體變革。必須注意到，始自1994年的現(xiàn)行增值稅稅制，畢竟是專門為制造業(yè)量身打造的。將原本基于制造業(yè)的運行特點而設(shè)計的增值稅稅制“擴圍”至服務(wù)業(yè)，一方面不能不考慮服務(wù)業(yè)的運行特點并作適應(yīng)性調(diào)整；另一方面也不能不將包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在內(nèi)的兩個產(chǎn)業(yè)相對接，在兩者融為一體的條件下重啟制度安排。目前在上海等地所實施的以追加6%和11%兩檔新稅率為代表的調(diào)整措施，至多能夠應(yīng)付試點的短時之需，并非長遠安排。

故而，著眼于長遠，在“擴圍”的同時，還須立即著手增值稅稅制的整體變革。將包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在內(nèi)的兩個產(chǎn)業(yè)相對接，在兩者融為一體的條件下重啟制度安排。只有如此，方可讓增值稅稅制同時適應(yīng)于“擴圍”之后兩個產(chǎn)業(yè)的運行特點，并順利地向全國推進。其中，最為重要的一點就是“降率”——“營改增”的一個后續(xù)安排，便是應(yīng)該相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準稅率。

作者：中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長、本報專家指導(dǎo)會成員