2020稅法改革展望

2013年十八屆三中全會首次明確提出“落實稅收法定原則”，2015年全國人大常委會法工委牽頭起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，實施意見明確，將力爭在2020年前完成，將稅收暫行條例上升為法律或者廢止，并相應廢止《全國人民代表大會關于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。

一、18個主體稅種立法和展望

截止2019年底，在現(xiàn)行18個稅種中已制定了9部實體稅法基礎上，《城市維護建設稅法》《契稅法》《土地增值稅法》《印花稅法》《消費稅法》《增值稅法》《關稅法》等多部稅法也在征求意見或已經(jīng)納入近期立法安排，2020稅收立法工作將繼續(xù)提速。

2020年是落實稅收法定的關鍵之年，但落實稅收法定的原則是積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難，一些成熟、立法難度較小的稅種已經(jīng)實現(xiàn)了稅收法定，而增值稅、消費稅等問題較多、難度較大的，則目前尚處于征求意見階段，房地產(chǎn)稅至今沒有列入立法規(guī)劃，上述稅收立法進程體現(xiàn)的就是穩(wěn)妥、先易后難的原則。

據(jù)相關專家表示，稅收立法正在緊鑼密鼓推進，2019年進度已明顯加快，2020年稅收立法的任務依然很繁重，預計會進一步提速攻堅，進入最后沖刺。契稅法、城建稅法2020年有望通過，印花稅法、土地增值稅法、增值稅法等有望于2020年提交全國人大審議，取得突破性進展。

二、關于稅收征管法修訂展望

稅收征管法作為稅收征管的基本程序法，經(jīng)歷了一個從無到有并逐步趨于完善的過程，1992年9月4日七屆全國人大常委會第27次會議通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》，于2003年1月1日正式實施，后分別于1995年2月28日、2001年4月28日、2015年4月24日進行了三次修正。但是隨著財稅體制改革的深化，特別是納稅人權(quán)益保護意識的不斷增加，修改稅收征管法的呼聲越來越強。2008年國稅總局正式啟動修訂工作，國務院法制辦先后于2013年6月7日、2015年1月5日兩次向社會公開征求意見。

按照立法程序，起草部門除了廣泛征求社會各界意見外，國務院還要與央行、銀監(jiān)會、國土部、發(fā)改委、工商總局等相關部委分別舉行座談，最終形成法律草案。按照《立法法》的規(guī)定，對于列入全國人大常委會議程的法律案，一般要經(jīng)過三次審議，表決通過后頒布實施。根據(jù)國務院2019年立法工作計劃，“稅收征收管理法修訂草案（稅務總局、財政部起草）”被列入“擬提請全國人大常委會審議的法律案”，但是在2019年，稅收征管法并沒有提請審議。2020年是全面落實稅收法定的一年，據(jù)相關專家分析，稅收征管法在2020年審議表決通過是大概率事件。

三、實現(xiàn)稅收立法僅僅是靠前步

稅收法定原則的實質(zhì)，是通過立法控制和程序規(guī)范來限制征稅權(quán)的行使空間和方式，進而保護納稅人權(quán)利。

在學理意義上，稅收法定原則的要義在于三個方面：一是課稅要件法定，即納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠、征納程序等基本稅收要素應當由法律規(guī)定；二是課稅要素明確，即上述基本稅收要素在法律中的規(guī)定應當盡可能明確、詳細，避免出現(xiàn)漏洞和歧義；三是征稅合法，即稅務機關必須嚴格按照法律規(guī)定的課稅要件和征納程序來征收稅款，不允許隨意加征、減征、停征或免征。

理解稅收法定原則需要注意幾個方面的關系：一是形式法定與實質(zhì)法定的統(tǒng)一。形式法定是指稅收事項應當通過法律的高位階形式規(guī)定，但該法律本身應是體現(xiàn)憲法精神和納稅人權(quán)利保護的法律，實現(xiàn)“良法善治”。二是征稅法定與用稅法定的統(tǒng)一。稅收法定是指稅款征收應當嚴格按照法律的規(guī)定執(zhí)行，但稅款入庫成為財政資金以后，依然應當實施嚴格的預算管理，實行稅款的全流程監(jiān)督和管理。三是立法規(guī)范與法治運行的統(tǒng)一。立法需要與執(zhí)法、司法相配套，實現(xiàn)良性互動。稅收法定既要依托稅收立法的嚴格性，也要依托稅收執(zhí)法的妥適性，還要依托稅收司法的公正性。（本節(jié)內(nèi)容節(jié)選自文章《將稅收法定原則落到實處》，作者：劉劍文）

在推進稅收立法以及依法治國的過程中，稅務律師知曉稅法實務、又比較了解稅收征納雙方實際情況，應該發(fā)揮專業(yè)力量，充分參與到各項立法過程中去，為稅收法治化做出更大的貢獻。

四、補充：授權(quán)立法是如何形成的？

40年前，改革開放初期，考慮到稅收制度的建立、完善面臨的錯綜復雜的情況，同時缺少相關經(jīng)驗，全國人大遵循稅收法定原則，依據(jù)憲法第89條關于全國人大及其常委會可以授予國務院其他職權(quán)的規(guī)定，于1984年出臺《全國人民代表大會常務委員會關于授權(quán)國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案試行的決定》（已于2009年6月廢止），授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。

1985年出臺《全國人民代表大會關于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，授權(quán)國務院對于有關經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的問題，包括稅收方面的問題，必要時可以根據(jù)憲法，在同有關法律和全國人民代表大會及其常務委員會的有關決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例。

在上述背景下，國務院根據(jù)有關授權(quán)決定頒布實施了一系列的稅收暫行條例。