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東莞佛山為什么是三級財政

發(fā)展不均衡的省份往往要采用三級財政。廣東省發(fā)展不均。

二級財政就是收完稅之后，只需要交固定份額給省里，其余都留作自己用；三級財政則是交完稅之后，先全部交給省里，再由省里調(diào)配返還給城市，這樣就相當(dāng)于省里較發(fā)達的城市幫扶了較落后的城市，交得多返還得少。廣東省各市發(fā)展不均，需要三級財政來幫扶均衡。

我國的財政分配制度極為復(fù)雜，自1994年分稅制改革之后，中央財政和地方財政開始分灶吃飯，實行分稅種中央與地方分級征收截留。一個城市的財政收入主要看中央與地方收入劃分、中央對地方轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還和地方上解。經(jīng)過多次改革調(diào)整，目前中央與地方的劃分收入主要“四稅”的稅收比例是固定的，增值稅（營改增后50%）、消費稅（100%）、企業(yè)所得稅和個人所得稅（均60%）。但是省一級的財政分配卻并不統(tǒng)一，籠統(tǒng)說分為二級財政和三級財政。

廣東“富可敵國”，財政為何面臨新煩惱

作為中國經(jīng)濟增長的“排頭兵”東莞財政，2021年廣東的地區(qū)生產(chǎn)總值已連續(xù)33年穩(wěn)居全國第一，已趕超韓國和俄羅斯，體量相當(dāng)于全球第十大經(jīng)濟體。相應(yīng)的一般公共預(yù)算收入已突破1.4萬億元，在全國31省市區(qū)中遙遙領(lǐng)先。與其他省份比，廣東的財政有鮮明的特點，集中表現(xiàn)為：對中央凈貢獻大、省內(nèi)區(qū)域財政分化嚴(yán)重、省級財政相對集權(quán)、財政收入質(zhì)量高、稅源相對聚集在主導(dǎo)行業(yè)、土地財政依賴度低、債務(wù)風(fēng)險低、廣州深圳雙城聯(lián)動發(fā)展但財政體制迥異等。

廣東的經(jīng)濟和財政發(fā)展離不開全球百年未有之變局和中國加快構(gòu)建新發(fā)展格局的大環(huán)境，廣東面臨一系列重大挑戰(zhàn)，對其財政形勢產(chǎn)生重大影響。一是逆全球化和全球貿(mào)易摩擦導(dǎo)致全球經(jīng)濟和貿(mào)易活動低迷，勢必影響外向型經(jīng)濟特征明顯的廣東財政收入。二是中國經(jīng)濟從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，從房地產(chǎn)繁榮轉(zhuǎn)向 科技 和制造強國時代，廣東雖然對土地出讓收入的總體依賴度不高，但土地出讓收入貢獻的收入絕對額以及部分城市如廣州對土地收入的依賴度較高，意味著房地產(chǎn)進入下行期將沖擊廣東尤其是部分地市的可支配財力，加大省級政府調(diào)控壓力。三是都市圈城市群戰(zhàn)略及粵港澳大灣區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略逐步推進，人口持續(xù)流入廣東，產(chǎn)生對公共服務(wù)的需求。中央要求健全常住地提供基本公共服務(wù)的體制，將對廣東財政支出產(chǎn)生明顯壓力，民生社保需求上升將對部分地市產(chǎn)生較大壓力，區(qū)縣財政運轉(zhuǎn)需大量的上級轉(zhuǎn)移支付。四是推動 科技 創(chuàng)新的高質(zhì)量發(fā)展，保障糧食能源安全，無不需要財政支出的強力支持。五是實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、推動鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)共同富裕是廣東相較東部其他省份而言更加艱巨的任務(wù)。因此，作為優(yōu)秀的“排頭兵”的廣東，固然擁有財力雄厚的總量優(yōu)勢，但在未來面臨一系列財政收支矛盾和難題。

短期來看，“開源節(jié)流”、“抽肥補瘦”是靜態(tài)思維下解決收支矛盾和區(qū)域不平衡問題的方法。但是，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是城市間簡單的絕對平均，不是消除區(qū)域間的差異，而是縮小區(qū)域間的人均發(fā)展差距，不能以犧牲經(jīng)濟總體增長為代價來追求區(qū)域均衡。從中長期來看，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級以及省以下財政體制調(diào)整是治本之策。一方面，應(yīng)進一步加強廣東財政統(tǒng)籌力度與效率，推動財政體制機制改革，切實降低粵東西北部分市縣財政風(fēng)險。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要依據(jù)比較優(yōu)勢，變“極化效應(yīng)”為“擴散效應(yīng)”。廣東需依據(jù)自然稟賦，因地制宜精準(zhǔn)施策，充分發(fā)揮財政在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的引導(dǎo)作用，增強欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力。

一、廣東省財政體制與稅源結(jié)構(gòu)概況

經(jīng)濟決定稅基并深刻影響財政收入。地方財政形勢尤其是城市、區(qū)縣財政不僅與宏觀經(jīng)濟總量、中觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)息息相關(guān)，還受到微觀企業(yè)主體和省以下財政體制等因素的影響。根據(jù)最新的《中國稅務(wù)年鑒》《廣東稅務(wù)年鑒》分析廣東省財政體制和稅源結(jié)構(gòu)，可以得到四個基本結(jié)論。

第一，從對全國財政的凈貢獻來看，廣東省對中央財政凈貢獻位居全國首位。采用地方創(chuàng)造的中央級稅收收入及上解中央支出-地區(qū)接受的中央返還性收入來衡量地方對中央財政凈貢獻。2019年廣東對中央財政的凈貢獻領(lǐng)跑全國，達到8307億元，高于上海（8202億元）、北京（7310億元）、江蘇（4091億元）、浙江（3274億元）、山東（2152億元）、天津（2136億元）、福建（427億元）、遼寧（67億元）等省份，其余省份均需要中央財政給予凈補助。

第二，從省內(nèi)財政體制來看，由于廣東省經(jīng)濟發(fā)展不平衡，需要省級財政掌控一定財力用于統(tǒng)籌均衡，故省本級收入占比較其他省份偏高，市縣留存收入占比偏低，屬于相對集權(quán)型的地方財政體制。在分稅體制下，廣東各地市（除深圳外）要與中央、廣東省分稅，如增值稅在中央、省、市的分配比例分別為50%、25%、25%，企業(yè)所得稅和個人所得稅在中央、省級、市的分配比例為60%、20%、20%。深圳實施計劃單列市財政管理體制，享受省級財政稅收管理權(quán)限，主要與中央財政掛鉤，與中央分稅，并接受中央的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。同屬東部地區(qū)的浙江，省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展相對平衡、稅收分配向市縣傾斜，企業(yè)所得稅和個人所得稅在中央、省級、市的分配比例為60%、0%、40%（即省不參與分成）。在廣東省加大省級財政統(tǒng)籌力度的背景下，2019年廣東省省本級、市本級、縣級一般公共預(yù)算收入占比分別為26.0%、40.5%和33.5%，其中省本級收入占全省收入比重顯著高于江蘇省本級的2.2%、浙江省本級的4.9%和福建的10.1%等，與貴州的25.4%、陜西的27.6%和甘肅的27.8%接近。值得注意的是，經(jīng)過二次分配后，省、市政府以轉(zhuǎn)移支付的形式將財力下沉到縣級政府。

從支出端來看，縣級政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。2019年廣東省省本級、市本級、縣級一般公共預(yù)算支出占比分別為8.2%、36.5%和55.3%。從支出結(jié)構(gòu)看，除在各級政府占比均偏高的教育支出外，廣東省本級在公共安全上的支出占比最高，達到20.9%；市本級以城鄉(xiāng)社區(qū)、一般公共服務(wù)等基建和保運轉(zhuǎn)支出為主，縣級政府城鄉(xiāng)社區(qū)支出和 社會 保障支出占比較高。

第三，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，廣東省創(chuàng)造的稅收收入主要來源于第二、三產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)、房地產(chǎn)、批發(fā)零售和金融業(yè)4個行業(yè)貢獻東莞財政了八成左右。2019年廣東省三次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收收入占比分別為0.1%、37.3%和62.6%，第三產(chǎn)業(yè)成為主要的稅收來源。相對而言，深圳的稅源結(jié)構(gòu)與廣東其他地區(qū)差異較大，第三產(chǎn)業(yè)稅收收入占比達到81.8%，較全?。ú缓钲冢┢骄叱?9.4個百分點。其中，金融業(yè)對深圳的稅收貢獻最大，達到26.5%，高出全?。ú缓钲冢┢骄?0.2個百分點，與金融機構(gòu)總部聚集在深圳有關(guān)。

具體從工業(yè)行業(yè)創(chuàng)造的稅收來看，廣東稅源分布整體呈現(xiàn)“小聚集”的特點，與地市行業(yè)分布高度相關(guān)。珠三角9市的制造業(yè)發(fā)展各有特色，對稅收貢獻較大。例如廣州的 汽車 、化工制造業(yè)，珠海、佛山、中山的電氣機械和器材制造業(yè)，深圳、東莞的計算機通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)。以茂名、湛江為代表的粵西地區(qū)礦產(chǎn)資源較為豐富，石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)對稅收的貢獻較大?；洊|地區(qū)批發(fā)和零售較為發(fā)達，汕頭、揭陽、汕尾以傳統(tǒng)輕工業(yè)出口為主，紡織服裝和服飾業(yè)占比較高?；洷钡貐^(qū)經(jīng)濟增長較多依賴煙草、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)行業(yè)，導(dǎo)致稅源結(jié)構(gòu)相對單一。以梅州為例，2019年傳統(tǒng)支柱行業(yè)中煙草制品業(yè)、房地產(chǎn)以及建筑業(yè)合計繳納稅款105.7億元，占全市稅收收入比重達到52%。

第四，從微觀主體來看，廣東民營經(jīng)濟活躍，是稅收收入的重要來源。2019年廣東民營經(jīng)濟創(chuàng)造的稅收收入超1.36萬億元，民營經(jīng)濟稅收收入占廣東省稅收比重達57.5%。這主要得益于廣東省經(jīng)濟活力較強，優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)數(shù)量領(lǐng)先、經(jīng)營規(guī)模居全國榜首。2019年廣東民營經(jīng)濟（統(tǒng)計口徑不含外資控股企業(yè)）增加值達5.89萬億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為54.6%。2018年廣東65%的發(fā)明專利、75%以上的創(chuàng)新成果來自民企，80%的國家級高新技術(shù)企業(yè)是民企。

二、2021年廣東財政形勢：總量全國領(lǐng)先，區(qū)域分化嚴(yán)重

第一，廣東省財政收入總量規(guī)模較大，但省內(nèi)21個地級及以上城市財稅表現(xiàn)差異較大，分化嚴(yán)重。2021年廣東省一般公共預(yù)算收入規(guī)模突破1.4萬億元大關(guān)，占全國地方一般公共預(yù)算收入的12.7%，連續(xù)31年穩(wěn)居位居全國首位。省內(nèi)第1名深圳一般公共預(yù)算收入規(guī)模突破4000億，占全省的30.2%，最后一名潮州剛突破50億元，深圳財政收入規(guī)模是潮州的82.2倍。從人均一般公共預(yù)算收入看，第一名的深圳（21875元/人）是最后一名揭陽（1326元/人）的16.5倍。從區(qū)縣看，一般公共預(yù)算收入超過100億的區(qū)縣有13個，均集中在廣深佛三市，深圳6個、廣州4個、佛山3個。其中，深圳南山區(qū)以361億元的規(guī)模排名第一，為最后一名清遠(yuǎn)市連南瑤族自治縣的172倍。

從財政收入質(zhì)量來看，廣東整體財政收入質(zhì)量有待提高，而珠三角地區(qū)財政收入中稅收收入占比相對較高，粵北地區(qū)對非稅收收入依賴性較高。2021年廣東省稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重為76.5%，低于全國平均水平8.8個百分點。珠三角地區(qū)財政收入質(zhì)量最好，其中東莞2021年稅收收入占比達到82.2%?；洊|、粵西、粵北稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重分別為64.7%、60.6%和60.3%，其中位于粵北的云?。?0%）財政質(zhì)量最低。

第二，財政自給率區(qū)域分化明顯，非珠三角城市財政自給率較差，對轉(zhuǎn)移支付依賴程度高。除肇慶外，珠三角城市財政自給率均在50%以上，深圳（93.2%）、東莞（88%）、佛山（77.6%）位列全省前三，肇慶財政自給率水平最低，但也有36.9%。其他非珠三角城市財政自給率水平均低于36%，對轉(zhuǎn)移支付依賴程度高。其中，汕尾（18.8%）、梅州（21.4%）、揭陽（21.5%）、河源（24.4%）、潮州（24.7%）6市財政自給率較低。其中，揭陽市揭西縣財政自給率低至9.1%。

第三，珠三角核心城市由于人口持續(xù)流入、城鎮(zhèn)化率較高、房價地價較高等原因?qū)е抡曰鹗杖胍?guī)模較高，但整體來看廣東各地市對土地財政的依賴程度不高。從規(guī)?？?，廣州、深圳、佛山、東莞、惠州政府性基金收入排名全省前五，分別為2388.6、1373.7、1163.5、702.2和531.7億元；其余城市政府性基金收入規(guī)模較小，其中云浮收入規(guī)模最低，僅24.8億元，第一名廣州是云浮的96倍。以政府性基金收入/（政府性基金收入+一般公共預(yù)算收入）近似衡量廣東各地市對土地財政的依賴程度，汕頭、佛山、廣州對土地財政依賴程度最高，分別達到60.6%、59.1%和56.5%，而深圳最低，僅有24.4%。

第四，2021年廣東省地方政府債務(wù)余額突破2萬億元，位居全國首位。但廣東省經(jīng)濟體量較大，其負(fù)債率僅有16.5%，遠(yuǎn)低于國際警戒線60%，在全國31個省份中排倒數(shù)第2名，總體償債壓力不大。珠三角地區(qū)債務(wù)規(guī)模普遍較高，廣佛深莞四城債務(wù)規(guī)模均在千億元之上，其中廣州以3727.7億元位居榜首，占全省債務(wù)總規(guī)模的比重接近五分之一?；浳?、粵北城市債務(wù)余額普遍在400-700億元間，其中湛江債務(wù)規(guī)模較大，達到699.5億元?；洊|地區(qū)除汕頭（628.4億元）外，債務(wù)規(guī)模普遍較小，汕尾、揭陽、潮州均不足400億元。同時，廣東省已如期完成存量隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)，成為全國首個無隱性債務(wù)省份。

第五，考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展水平，珠三角城市雖然債務(wù)規(guī)模較大，但負(fù)債率反而普遍較低；粵北城市負(fù)債率水平普遍較高，債務(wù)壓力較重。深圳（4.6%）、東莞（10.1%）、廣州（13.2%）、中山（14.7%）等珠三角城市濟發(fā)展逐步擺脫投資驅(qū)動，經(jīng)濟增長對債務(wù)依賴性較低，償債壓力較輕。相較而言，粵北5市負(fù)債率均在30%以上，其中最高的梅州達到47.4%，全省負(fù)債率最高的10個區(qū)縣中梅州占6個?；洊|西北等部分經(jīng)濟發(fā)展落后的市縣債務(wù)風(fēng)險較大。

三、推動廣東省區(qū)域平衡發(fā)展

一是樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一種相對均衡的發(fā)展策略的基本認(rèn)識。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是簡單的絕對平均，不是消除區(qū)域間的差異，而是縮小區(qū)域間的人均發(fā)展差距，不能以犧牲經(jīng)濟總體增長為代價來追求區(qū)域均衡，而應(yīng)在發(fā)展中增強初次分配的合理性、加強政府二次分配的力度、鼓勵三次分配的發(fā)展，推動共同富裕。

二是從財政體制改革出發(fā)，推動省、市、縣支出責(zé)任劃分改革。當(dāng)前土地出讓收入下降與民生領(lǐng)域剛性支出不減將導(dǎo)致廣東省部分地市財政壓力加大，應(yīng)進一步加強廣東財政統(tǒng)籌力度與效率，推動財政體制機制改革，切實降低粵東西北部分市縣財政風(fēng)險。

第一，加快基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣支出責(zé)任劃分改革，統(tǒng)籌比例向北部生態(tài)發(fā)展區(qū)和其他欠發(fā)達地區(qū)傾斜，率先在北部生態(tài)發(fā)展區(qū)實現(xiàn)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、 社會 保障等基本公共服務(wù)事項由省財政統(tǒng)籌中央和省級資金承擔(dān)，并逐步擴展到沿海經(jīng)濟帶。

第二，上級財政加大財力性轉(zhuǎn)移支付補助力度，增加縣級的基本財力，由縣級結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況統(tǒng)籌使用，更好地投入到“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”領(lǐng)域。

第三，充分發(fā)揮財政對 社會 資本的引導(dǎo)作用，加大財政對粵東西北金融的支持，促進省內(nèi)金融資源均衡。

三是依據(jù)比較優(yōu)勢有序推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，變“極化效應(yīng)”為“擴散效應(yīng)”，因地制宜精準(zhǔn)施策，優(yōu)化粵東西北地區(qū)的營商環(huán)境，增強欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力。

第一，對經(jīng)濟相對發(fā)達的珠三角地區(qū)，要充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)連接內(nèi)地與港澳的重要窗口作用，作為廣東省經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)升級與可持續(xù)發(fā)展，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

第二，對于高人口密度的粵東西“沿海經(jīng)濟帶”，應(yīng)充分利用沿海海灣有利條件，加速打造汕頭、湛江兩個新的增長極，發(fā)揮輻射作用，協(xié)同引領(lǐng)周邊區(qū)域發(fā)展。

第三，對于低人口密度的粵北山區(qū)，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興為抓手，兼顧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

注：本文僅代表作者個人觀點，為作者“行走中國的財政地圖”系列

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